Как правило, и мы уже не раз отмечали это, на указанную роль единственно могут претендовать сословия, как устойчивые социальнотерриториальные группы, имеющие авторитет и власть в общественных кругах. Верховная власть обязана определить те из них, которые наиболее пригодны к данной роли, и предложить им провести выборы лиц, получающих от верховной власти определенные полномочия (в зависимости, конечно, от характера поставленных задач) и общегосударственную поддержку (включая, разумеется, нравственную). Если такие группы населения отсутствуют на конкретной территории, верховная власть должна принять на себя все тяготы управления, формируя тем не менее исподволь те сословия, которые в скором времени должны стать преемниками государственных органов.
Принцип, который мы хотели бы предложить, гласит: чем больше само общество в лице своих выборных выполняет государственные функции без образования специальных на то государственных административных органов, тем крепче общество и эффективнее государственное управление[720].
Верховная власть должна доверять народу, не злоупотребляя своим правом командовать, не обременяя земщину затратами на содержание государственного аппарата и генералитета. В свою очередь земщина должна верить верховной власти, содействовать ей, принимать на себя часть тягот государственного управления. Или, говоря словами И.С. Аксакова, задача организации государственного управления (как центрального, так и местного) должна состоять в том, чтобы «все члены и внутренние орудия государственного организма совершали свои отправления в стройном согласии, в духе подчинения и служения одной общей цели, одной общей идее. Другими словами, чтобы “земское и государево дело”, по мысли нашей старой старины, – было одно дело, а не два, друг другу противоположные»[721].
Подытожив, мы получим следующую систему органов государственного управления снизу вверх: 1) выборные органы территориального управления в земствах, осуществляющие управление обществом на основе доверия верховной власти и под ее контролем; 2) выборные органы государственного управления из числа представителей местных сословий, осуществляющие отдельные государственные полномочия, затрагивающие общегосударственные интересы, а также контрольные функции по отношению к органам первой группы; 3) органы государственного управления, сформированные из лиц чиновного сословия путем назначения на должность и осуществляющие общегосударственное регулирование, управление, контроль (по сегодняшней классификации: федеральные органы государственной власти).
Представляется, что в компетенцию выборных органов территориального управления должны входить такие текущие хозяйственные и бытовые вопросы, как, например: уборка улиц, их озеленение, поддержание чистоты в домах и подъездах, гигиена, строительство на общественные средства небольших объектов и домов, включая индивидуальное жилищное строительство, вопросы садоводства и огородничества. Словом, все, что непосредственно связано с бытом жителя данной территории и что по силам решить самостоятельно без привлечения государства. Безусловно, в случае необходимости государство должно помогать и им, включая материальную помощь целевого характера.
Формирование этих низших органов государственного управления происходит самостоятельно населением по территориальным единицам, естественно для того предназначенным: микрорайоны, многоэтажные дома, небольшие деревни, поселки. Повидимому, сословный признак здесь не может быть доминирующим и заменяется принципом общественного авторитета и хозяйственности.
Выборные органы государственного управления должны иметь уже более широкую компетенцию. Помимо осуществления контроля за деятельностью территориальных органов, они должны выполнять функции: здравоохранения, среднего школьного образования, социального призрения, общественной безопасности и порядка, отдельные судебные функции (как мы увидим в следующем разделе нашей работы), содействия промышленности и сельскому хозяйству и т.п. Являясь выборными органами, они, тем не менее, входят в единую административную систему государства. Их служащие должны иметь все льготы государственной службы, равно как и соблюдать ограничения, налагаемые на них законом. Безусловно, они подлежат дисциплинарной ответственности, как и все государственные служащие. Территорией их деятельности являются уже крупные волости, районы, средние по численности населения города и другие населенные пункты.
С учетом того, что представители этих органов осуществляют задачи, выходящие за круг местных проблем и имеющие смежное (как минимум) значение для соседних административнотерриториальных образований, круг лиц, могущих быть выбранными для осуществления этой деятельности, гораздо у́же. Здесь должны применяться квоты, да и в реестр сословий, чьи представители могут быть избраны, включаются только те, кто имеет непосредственное отношение к титульной нации и может оценить, помимо местных, государственные интересы.
Наконец, мы переходим к непосредственно органам государственного управления, чьи представители назначаются верховной властью, а не выбираются. Территория их деятельности включает в себя несколько административнотерриториальных единиц (область, край), а в компетенцию входят вопросы государственной безопасности, обороны, суда, обеспечения единой правовой политики и единообразного исполнения закона, контрольные функции над низшими видами органов управления, формирование предложений верховной власти по устранению недостатков, не замеченных ранее, и т.д. К представителям этих видов органов управления относятся руководители губерний (областей), осуществляющих общее руководство деятельностью всех органов управления, расположенных на данной территории. Исключение, конечно, составляют органы безопасности, суды, правоохранительные органы и военные части, подчиненные непосредственно верховной власти.
Безусловно, столь широкая компетенция предполагает обязательно высокие личностные и профессиональные качества. Специалистов такого уровня вырастить крайне непросто. Поэтому источниками пополнения данных органов могут быть, по нашему мнению, органы народного представительства (общегосударственного и регионального уровня), выборные низших органов государственного управления, прошедшие известную практику, а также специалисты, окончившие высшие учебные заведения по данному профилю и отлично себя зарекомендовавшие. Особняком стоят выпускники таких учебных заведений, где изначально подготавливают государственных служащих (такие заведения были в России до революции 1917 г. и удачно себя зарекомендовали).
Очевидно, что в условиях империи далеко не всегда все назначенные чиновники, равно как и выборные от земли, будут обязательно этническими русскими. На территориях, составляющих место компактного проживания государствообразующей нации – русских, этот вопрос решается вполне безболезненно и естественно: кого же будут выбирать и назначать, если не их? Известные отличия содержит в себе система органов управления империи, расположенных на территориях, где количественно преобладает не государствообразующая, а иная этническая группа.
Такое случается довольно часто как после присоединения отдельных территорий, ранее принадлежавших другим государствам, так и захвата иных государств и их ликвидации как самостоятельных политических образований. Очевидно, что здесь верховная власть не может, как прежде, рассчитывать на сознательную активность в деле государственного устроения со стороны инородных сословий. Кроме того, нельзя забывать, что присоединение и захват территории практически всегда свидетельствуют о более слабой правовой культуре и государственном самосознании населения этой страны. В значительной степени государствозавоеватель действительно приносит более высокие культурные формы и идеалы на побежденную местность, хотя, конечно, бывают и исключения.
Например, страны, завоеванные турками, демонстрировали более высокую по своим возможностям культуру, но более слабую на данный момент государственность. Если речь идет о более высокой культуре, необходимо время, чтобы побежденные народности адаптировались к ней, свыклись с культурой нациипобедителя. Естественно, что в этой ситуации верховная власть должна иначе организовать органы управления, чем «у себя на родине».
В частности, территориальные органы управления могут формироваться в обычном порядке, хотя и с учетом местных условий и традиций обычного права. Но уже выборные органы государственного управления не могут иметь всей компетенции, которую мы указывали выше. Она, разумеется, должна быть передана им в том объеме, который позволяет использовать ее на положительные мероприятия, но не для того, чтобы выступать силой, могущей сконцентрировать вокруг себя недовольные верховной властью элементы. Они должны быть созидательной силой, но не разрушительной.
Наконец, административные органы государственного управления могут формироваться из назначенных верховной властью представителей русского чиновного сословия, подключающих к своей деятельности лиц местных сословий, имеющих необходимый общественный авторитет, знания, социальное положение и демонстрирующие лояльность по отношению к верховной власти. В остальной части состав этих органов образуют назначенные чиновники из числа представителей государствообразующей нации. По мере адаптации вновь присоединенных территорий к общегосударственной культуре, по мере слияния двух национальных культур – большой и малой – в единое целое система органов управления выравнивается, обретая привычные для нас черты. Здесь уже опять народная инициатива и активность будут перевешивать административный ресурс.
Доминировать в управлении государством всегда будет нацияпобедитель. Иначе не останется самой нации и образованного ею государства. История не представляет нам никакой иной альтернативы. Проблема заключается в том, чтобы управление государствообразующей нации не приводило к геноциду, вымиранию «малых народов».
Не следует забывать также двух очень важных обстоятельств. В первую очередь основа для привлечения к управлению государством вновь присоединенных народов возможна через распространение на ее представителей права поступать в чиновное сословие, обучаться в высших учебных заведениях, получать доступ к карьерному росту. История России показывает, что эта практика имела очень широкие масштабы. Таким путем достигался тот результат, что многие присоединенные территории управлялись лицами, представлявшими как местный интерес и понимавшими местные традиции и обычаи (уроженцев этих мест и выходцев из местных сословий), так и воспитанными на приоритете имперского блага. За счет реализации этой политики проблема «угнетения» захваченных территорий решается естественным путем, без привлечения новомодных теорий западных мыслителей и либеральной журналистики.
Кроме того, силой, не допускающей национальной дискриминации и одновременно воспитующей присоединенные народы в имперском духе, формирующей в них сознание христианской государственности, является Церковь и верховная власть. Церковь не может признать паразитизма на чужом горе и отвержение людей через их несхожесть с кемлибо по плотскому признаку. Распространяя свет христианского учения на новые территории, прививая государственную культуру, новые формы христианского быта, защищая населяющие их народы от грабежа и несправедливости, Церковь зачастую выступает лучшим ходатаем перед государем об их нуждах и интересах, проблемах и «обидах, им чинимых» со стороны представителей титульной нации и ее нерадивых управленцев. В свою очередь верховная власть не может согласиться с той перспективой, чтобы народ – ее подданный – исчез с лица земли.
Отсюда особое внимание к инородцам со стороны государя, принимавшее в России даже слишком теплые формы. Во всяком случае, других вариантов организации полноценной и добрососедской имперской жизни, которая есть устоявшийся исторический факт и положительное явление Истории, не придумать. Мы были бы рады, если бы ктото другой, основываясь на принципах христианства, а не «гуманизма» и «демократизма», дал бы свое видение решения проблемы. Вполне естественно и закономерно, что по своему месту и роли в государстве органы государственного управления связаны с органами народного представительства. В частности, территориальные и выборные органы управления органично замыкаются на региональные органы народного представительства, депутаты которых являются одновременно членами Народной Думы.
В совокупности мы имеем следующий результат: 1) общегосударственные органы детально знают и понимают местные задачи и проблемы, а органы земли понимают общегосударственные; 2) органы государственного управления (любого уровня) проходят через двойной контроль – административный и органов народного представительства. Верховная власть управляет этой системой, определяя, какие органы нужно упразднить, какие создать, как изменить их компетенцию. Она управляет и наставляет, но не влезает в мелочные разборки между ведомственными и территориальными группами, которые парализуют деятельность нынешних органов государственной власти России, например. Верховная власть решает вопрос в принципе, справедливо полагая, что если будут удачными и правильными основополагающие начала организации народной жизни, будет меньше мелочных разбирательств и узковедомственных противоборств.