По своим функциям и порядку формирования органы народного представительства разделяются на: 1) Законодательный Совет; 2) Народную Думу, 3) Земский Собор[692].
Законодательный Совет, формируемый из лиц, состоящих на службе в государственном аппарате, а также выборных от сословий, должен подготавливать проекты законодательных актов. Помимо этого, Законодательный Совет должен определять законодательную политику государства, формировать план законотворческих работ, руководить кодификационными работами в стране по становлению законодательства государства в виде единой и связной системы. Безусловно, значительную часть кодификационных и технических функций должен осуществлять государственный аппарат. Но общее руководство и внесение на утверждение верховной власти плана законотворческих работ являются исключительной прерогативой Законодательного Совета.
Как уже указывалось, Законодательный Совет не может состоять только из выборных представителей. Безусловно, в него должны входить юристы – профессионалы в области законотворчества и привлеченные специалисты. Они назначаются на эти должности как государственные служащие и не являются выборными лицами.
Вторая часть Законодательного Совета должна быть сформирована из представителей сословий, но при наличии двух обязательных условий: 1) высокого образовательного и «общественнослужебного» (как говорил Тихомиров) ценза, поскольку сам характер деятельности предполагает высокий уровень интеллекта и пригодность к законотворческой деятельности; 2) что сословия в полной мере отражают географию страны и его социальноэкономическое лицо.
Безусловно, часть мест может (должна) быть отдана представителям местного управления. Во избежание повторений отметим, что это требование должно быть применено и при формировании других органов народного представительства. С учетом того обстоятельства, что члены Законодательного Совета не столько пишут, сколько направляют, т.е. осуществляют правовую политику государства, он может собираться не более одного раза в квартал (или даже полугодие) для принятия решений о направлении тех или иных законопроектов для их обсуждения и принятия. При правильно организованной деятельности аппарата Законодательного Совета его сессия не займет больше двухтрех дней, максимум – неделю.
Органом, в чью компетенцию входит обсуждение законопроектов и формирование народного мнения о целесообразности принятия такого законодательного акта, является Народная Дума. Она должна быть органом, в чью компетенцию входит: обсуждение государственных вопросов (как по инициативе верховной власти, так и по собственной инициативе), положения дел на местах, осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти, обжалование в адрес верховной власти тех или иных ее решений, а также законотворческая инициатива.
Характер функций этого органа предполагает меньший избирательный ценз внутри сословий и большие квоты, распределяемые между максимально возможным числом сословий, чем при выборах в Законодательный Совет. Кроме того, здесь необходимо учесть максимально все территории, где проживает государствообразующая нация.
Как и в ситуации с Законодательным Советом, часть членов Народной Думы назначается верховной властью без всяких выборов. Это относится к священнослужителям, а также к лицам тех территорий, где сословия не сформированы или слабы, где доминируют национальные элементы, враждебно настроенные к государствообразующей нации и самому государству. Наконец, могут быть привлечены лица, известные своим авторитетом: специалисты, деятели науки и культуры. Представители национальных меньшинств могут входить в состав Думы, но, как правило, в качестве наблюдателей, имеющих право давать рекомендации.
Естественно, что созыв такого громоздкого органа не может быть делом ежемесячным или даже ежеквартальным. Представляется, что не чаще одного раза в полгода Дума могла бы собираться на свои сессии, продолжающиеся (по заранее намеченному регламенту) не более одной недели. Сказанное не означает, что в остальное время члены Народной Думы могут считать себя свободными от государственных обязанностей. Практика прошений, контрольные мероприятия, самостоятельная деятельность по подготовке проектов законодательных актов с последующим направлением их в Законодательный Совет – все это может быть осуществлено в обычном порядке без созыва специальных сессий.
Наконец, в экстраординарных ситуациях, когда необходимо узнать мнение всей земли, может быть созван Земский Собор, на обсуждение которого выносятся вопросы объявления войны и мира, принятия в государство новой территории или уступки части территории, и иные вопросы, где не обойтись без полного обзора мнений.
Соответственно этому, формирование членов Земского Собора должно происходить в максимально широком режиме с привлечением даже лиц иной национальности и вероисповедания, но в пределах выделенных верховной властью квот. Поскольку решения Земского Собора носят рекомендательный для верховной власти характер, его разноплеменность не является дезорганизующим фактором.
Нельзя не сказать об органе общегосударственного значения, который упоминался Л.А. Тихомировым – Царском Совете. По его мнению. Совет должен осуществлять общий контроль за деятельностью всех представительных и управительных органов государства[693]. В буквальном смысле этого слова, конечно, Царский Совет не является органом народного представительства, хотя и может частично формироваться по выборному началу из представителей отдельных сословий.
В регионах также должны действовать органы народного представительства. На наш взгляд, реальная необходимость в них проглядывается только на областном (краевом) уровне. Очевидно также, что функции регионального представительного органа схожи с функциями Народной Думы. Его состав мог бы быть сформирован из числа тех депутатов, которые представляют данную территорию в Законодательном Совете и Народной Думе. Помимо того, что у нас сократится количество «политиков», реальной и органичной станет взаимосвязь между центром и периферией, что не может не сказаться благотворно на единообразии государственной политики главным образом в части законотворчества и исполнения закона. Кроме того, контроль за деятельностью региональных органов государственной власти упростится и станет более действенным.
Следует отметить, что система органов народного представительства, как ее предлагал Л.А. Тихомиров и к чему присоединяется автор этих строк, родилась не на ровном месте, а буквально списана с практики деятельности некоторых государств. Мы имеем в виду ветхозаветный Израиль и Московскую Русь.
Народное представительство начинает принимать вид стройной системы уже вскоре после принятия законов Моисея. Мы говорим – системы, поскольку у ветхозаветных евреев насчитывалось несколько органов, различающихся по компетенции и порядку формирования. При внимательном изучении книг Ветхого Завета мы обнаружим, что буквально все практические принципы организации народного представительства были даны в них. Например, необходимость самого народного представительства, как участия народа в деле управления государством[694], обязательное участие в совещаниях священнослужителей[695], людей, выдающихся своим умом и заслугами перед государством[696], наконец, весь верующий народ[697].
Вызывают интерес и элементы самой системы народного представительства. В частности, первый орган состоял из представителей всех колен израильских – 12 человек (по количеству колен). Это были избранные мужи общества, занимавшие в своем колене положение главы, князя, а в целом – его представителя при решении общенародных дел[698].Собрание представителей колен созывалось для решения политических дел, имеющих значение для всего еврейского народа[699].
Второй орган составляли выборные в количестве 70 человек – начальники племен и поколений, на которые разделялись колена, иначе – «старейшины израильские»[700]. Они составили как бы совещательный орган при Моисее и выступали в качестве его помощников и советников. Будучи наилучшим образом осведомлены о народных проблемах, они выступали и как выразители интересов народа.
Третий орган народного представительства формировали так называемые «судьи» или «начальники». Эта должность была учреждена Моисеем еще в пустыне для облегчения управления народом по совету его тестя. Последний считал, что обязанность Моисея (вот прообраз будущей царской власти и разъяснение главной функции государя) быть для народа посредником между народом и Богом, представлять Богу дела людские[701].
Моисей предложил народу самостоятельно избрать себе «мудрых, разумных и испытанных». Судьи должны были заниматься разбором частных и не очень значимых дел и уведомляли верховную власть о «всяком важном деле». Следует отметить, что судьи выполняли, как можно понять, не только функции органов народного представительства, но и органов местного управления. С точки зрения теории государственного и административного права – это нонсенс. С точки зрения соборного единения – нормальное явление. В отношениях с высшими органами общества судьи представляли народ, зная его нужды, в отношениях с народом они представляли власть, которая им управляла. Сам народ (в других политических и теоретических системах безмолвный и пассивный) определял, кто им будет править. Удивительно гармоничная конструкция!
Наконец, высшим органом народного представительства было народное собрание. Помимо дел, которые имели значение для того или иного колена израильского, существовали проблемы, требующие всенародного обсуждения. Примечательно, что порядок формирования народного собрания не указывается в Ветхом Завете, из чего можно сделать логичный вывод, что обсуждение вопросов на народном собрании являлось обыденным занятием для древних евреев. Регламентировался лишь порядок созыва. О том, что недостатка в присутствующих не было, можно судить по фразам, которые упоминаются в Священном Писании: «всех сынов Израилевых», «всему обществу», «весь народ» и т.д.[702]