Примечательно, что именно эта ситуация, когда государственный аппарат выделяется в отдельное сословие, и вызывает изжогу у светской науки, усматривающей в данной тенденции антидемократические признаки. Зачастую говорят, что государственный аппарат в этом случае начинает стремиться к самодостаточности. Но, во-первых, к самодостаточности, т.е. автономной замкнутости, будет стремиться любая социальная группа, если ей не вполне ясны смысл общественного и личного служения, а искра христианства погасла в душах ее представителей. Однако и человека жадного, копящего и тратящего деньги только на себя, никто не назовет человеком добрым и порядочным. Обычно, оценивая такие поступки, говорят: «Это – не похристиански!» Зачем же мы будем брать – уже в который раз – не естественную ситуацию и линию поведения, а испорченную, извращенную. И аппарату нужно определить его место, и ему нужно дать руководящую идею, могущую поднять в его носителях чувство служения Отечеству, гордость за него, ответственность.
Во-вторых, самодостаточное чиновное сословие есть только «пожелание» светской науки: весь образ жизни христианского государства направляет человека на иные цели собственного бытия. Чиновник не живет на работе и не рождается на ней. Он появляется в конкретной семье, принадлежащей в свою очередь к определенной национальной и социальной группе, воспитывается там, получает первые навыки жизни и познания добра и зла. Поступая на государственную службу, чиновник все равно остается членом какойто территориальной группы, связан с ней своими обычными житейскими интересами, зависим пососедски от нее.
Даже если это воздействие ослаблено (что, впрочем, весьма характерно для наших урбанизированных центров, где соседи по лестничной площадке зачастую не знают друг друга, но не для традиционных сельских местностей, в которых человек при всем желании не может изолироваться), от общественных настроений не свободна его семья, редко когда разделяющая с ним государственные должности.
Можно сказать, что только в том случае, когда чиновник порвал все кровные связи с какойлибо территорией, замкнулся в себе, он действительно стал опасен. Он перестает жить интересами какойто территории, социальных групп, не интересуется, а нужно ли им все то, что он сейчас делает. Иными словами, он, формально представляя государство и служа ему, работает против государства, поскольку государство и есть общество, которое его не интересует.
Естественно, что такая деятельность не идет на пользу государству, и оно начинает разрушаться. Сначала в идеологической сфере – упадок доверия к верховной власти, которую представляет такой чиновник, затем – в управленческой, когда решения власти будут игнорироваться и бойкотироваться. При неуклонном росте управленческого аппарата расцвели пышным цветом взяточничество, волокита, ничегонеделанье. Более того, реформы верховной власти оказывались проваленными по той причине, что зачастую аппарат не только был не способен их реализовать, но бойкотировал их! Это же сословие, надо сказать, и породило самых дерзких нигилистовреволюционеров, оно же дало первый источник формирования знаменитой по своей бесхребетности и пустоте русской интеллигенции, оно, по существу, свершило и революцию.
Впрочем, нынешнее время вряд ли может поразить нас чемто положительным. Как свидетельствует статистика, государственный аппарат нынешней Российской Федерации в 4 раза превышает государственный аппарат всего СССР! Если мы прибавим к государственному и аппарат муниципальных образований, мало отличающийся от него по характеру деятельности и статусу, то пропорции будут просто невероятными. Получается, что компетенция уменьшается, а число лиц, ответственных за решение меньшего количества проблем, увеличивается. На самом деле ничего удивительного нет.
Существенное значение для управления государством имеет система органов территориального управления (местных органов управления). При правильной организации в своей идее она в корне перечеркивает идею противостояния государства (как аппарата) и общества, либеральные теории местного самоуправления, а также является фактором, не допускающим реализоваться тенденции самодостаточности чиновного сословия.
Обычно говорят, что бороться «с всесилием государственной машины» можно двумя способами: за счет правильного администрирования (гармоничного распределения функций между различными органами государственной власти) и путем постепенного уменьшения функций государства, передачи их органам местного самоуправления. В этом случае местное самоуправление обыкновенно противопоставляется государству, как такая область деятельности общества, куда аппарат не вхож.
Именно по этому принципу, кстати сказать, организовано местное самоуправление в нынешней России, неумно перенявшей устарелую даже для современного Запада теорию управления. Порочность этой затеи – в практическом плане совершенно бесперспективной, затратной и неэффективной, ведущей только к увеличению численности аппарата, но уже муниципального, – без труда обнаруживается и в теоретическом плане. Мы должны будем последовательно признать, что у государства и общества имеются «свои» интересы, цели и задачи, никогда не совпадающие между собой. Как следствие, вместо единой деятельности местного населения и государственных органов мы получим постоянную борьбу за свои права, функции, полномочия, тотальный взаимоконтроль. Что же можно предложить взамен этому?
Проблема расширения аппарата, его неэффективности зависит, конечно, и от искусства администрирования, т.е. от умения верховной власти правильно наладить систему государственного управления. Очевидно, что для осуществления своей деятельности органы государственного управления получают от верховной власти определенные права, реестр которых, конечно, варьируется в зависимости от обстоятельств. Искусство администрирования верховной власти заключается также в умении менять систему органов управления, их подчиненность друг другу, компетенцию, численность, требования к лицам, работающим в них, и т.д. Сюда еще следует присовокупить умение верховной власти добиться полного подчинения себе аппарата и его централизации. Особым является вопрос о доверии верховной власти своим органам, поскольку только в этом случае верховный правитель может осуществлять полное управление государством, а не тратить время на контроль за своими собственными сотрудниками и выполняемой ими деятельностью.
Говоря об искусстве администрирования, следует отметить, что верховная власть должна предпринять все для того, чтобы государственный аппарат не был громоздким и обременительным для народа, поскольку живет за счет народных средств, взимаемых в виде налогов и сборов. Но талантливое администрирование не решит кардинально проблему узурпации аппаратом государственной власти и подмены собой общественной деятельности, пока не будет решен вопрос о функциях органов государственного управления и их компетенции.
Принципы русской государственности полагают не только наличие отдельного служилого сословия, формируемого всем народом, не только талантливое администрирование и сочетание в чиновничьей деятельности общегосударственного и местного интереса, но и живое участие самой земли в государственном управлении. Очень наглядна эта ситуация в военном деле. Справедливо полагают, что армия начинает войну, но заканчивает ее народ. Разве военное сословие – только офицерский и младший командный состав? Неужели основная часть армии – простые солдаты – не являются на время представителями военного сословия, например, во время прохождения срочной службы или в годы войны? Обоснованно ли говорить о военном сословии, не упоминая его связи с народом?
Государство должно управлять народной жизнью, а не ломать ее. Как говорил Б.Н. Чичерин, «не лица для учреждений, а учреждения для лиц». Что нам демонстрирует история, как рождается государственное управление? Разве оно приходит сразу и налагается на земли как готовый и совершенный институт? Конечно, нет. Напротив, история показывает нам, что объединение земель в одно национальное государство происходит путем признания верховенства власти государя над землей, потом, – принятия землей на себя тех или иных повинностей, необходимых для государственных нужд. А уж вслед за тем – осуществление некоторых государственных задач, которые собственно самой земле не нужны, но нужны государству.
Иными словами создаваемое национальное государство на первых порах и потом еще очень долго использует ту систему общественных связей, которая стихийно и самостоятельно сложилась на данной территории изначально. В дальнейшем по мере необходимости верховная власть формирует на этой территории органы государственного управления, обладающие своей, независимой от местного общества, компетенцией, силой, властью. Этот процесс идет параллельно с процессом формирования отдельного чиновничьего сословия. Но если ранее мы затрагивали данную проблему лишь в аспекте порядка формирования служилого сословия, то сейчас мы затронем вопрос полномочий, которыми они наделяются, и их взаимоотношений с местными силами.
Введение органов государства меняет ли качественно социальный портрет общества? Практически нет, поскольку социальные группы и социальные связи, сложившиеся там, действуют и в дальнейшем, почти сами по себе. Значит ли это, что государство должно уничтожить их, переложив на себя ту проблематику, которой ранее занималось само общество, причем вполне успешно? Это было бы абсурдным: зачем и во имя какой цели? Да и какое «государство» может принять на себя вопросы хозяйственной практики, если оно и есть само общество, уже осуществляющее эту деятельность. Если же понимать под «государством» правительственный аппарат, то он изначально не может осуществлять эту деятельность, поскольку как минимум не заинтересован в ней.
Человек растит хлеб и торгует, потому что это – его единственный доход. Потому что добывать свой хлеб в поте есть его обязанность как христианина. Но государственный служащий не связан этим кровным интересом, у него есть «что поесть». Поэтому он будет «сеять хлеб» и «торговать» всегда хуже самого плохого крестьянина и купца. Понятно, что сами служащие государственного органа «сеять» не будут. Они будут «руководить» крестьянами. Зачем, спрашивается, если крестьянин может все посеять и без них?
Государство призвано не подменять общественную деятельность и инициативу, а сплачивать и направлять на высокие и великие цели, на путь христианского служения. Понятно, что в нормальных условиях земля может обойтись собственным управлением, гарантируемым, освящаемым верховной властью и поддерживаемым государственными органами. Поэтому природа русской православной государственности предполагает не местное самоуправление, а местное управление, как прямое и действенное участие народа в деле управления своим государством. В подтверждение этого принципа приведем некоторые доводы.
Полагать, что общество и государство по своей природе противостоят друг другу – нет никакой возможности. Более того, в аспекте государственного управления, взятом эклектично, мы не сможем с четкостью разграничить местные интересы и задачи и государственные. А.Д. Градовский совершенно справедливо считал, что сама постановка вопроса о возможности разграничения общественных и государственных функций неизбежно приведет к параличу как государственных, так и местных органов и создаст обильный источник для столкновений и пререканий[719]. И дело не только в том, что меняются исторические эпохи и социальноэкономические условия, а потому, что все общественные интересы и есть государственные, равно как и государственные интересы есть интересы всего общества в целом.
Конечно, вполне допустимы ситуации, когда в силу субъективных или объективных причин само местное общество не в состоянии справиться с какимито проблемами. Безусловно, что государство, имея в виду такую цель, как народное благо, как деятель, думающий наперед, должно принять на себя положительную инициативу и временно возложить ее реализацию на государственные органы (формируемые из назначенных чиновников), а не на местные силы. Но это – уже вопрос тактики, а не стратегии государственного управления.
Таким образом, мы неизбежно приходим к выводу, что структура и порядок формирования органов государственного управления должны исходить из понимания того факта, что само местное общество, сама земля представляют собой часть единой системы государственного управления. Государство должно лишь выявить те элементы территориального образования, которые могли бы исполнять государственные функции, и возложить на них эти обязанности.