§ 3. Государственное и местное управление

Но народное представительство затрагивает только один блок вопросов управления государством. При содействии органов народного представительства верховная власть определяет, так сказать, стратегию народной жизни, строит долгосрочные планы, издает соответствующие законы. Нужны органы, которые будут их исполнять. Отсюда и появилось название данной разновидности государственной власти как власти исполнительной.

Ясно, что это – собирательное понятие, которое включает в себя всю совокупность органов государственной власти, организаций, учреждений, отнесенных к ним, создаваемых для осуществления деятельности непосредственного управления государством в части исполнения воли верховной власти.

В отличие от органов народного представительства и любых иных элементов государства органы исполнительной власти образуют, в идеале конечно, единый механизм, с помощью которого передается и реализуется воля верховной власти. Собственно говоря, это тот стержень управления, который собирает все государство в единое целое и гарантирует единообразие государственной политики на всей его территории. Под последней следует понимать как единую правовую политику, так и единую управленческую политику. Воля и решения верховной власти должны быть не только всеми правильно поняты, но и одинаково точно исполнены. Отсутствие указанных признаков приводит к очевидному дисбалансу государства и к нарушению гармоничной целостности всего политического союза.

Верховная власть запрещает и обязывает своих подданных: разрешение на всякое свободное действие предполагается заранее, если нет прямого ограничения в законе или практике общежития. В этой связи исполнительная власть главным образом характеризуется такими свойствами, как наличие компетенции принуждать и наказывать. К ее признакам следует отнести централизованностъ, иерархичное подчинение низших органов высшим, вплоть до государя.

Поскольку главное свойство этого вида власти заключается в четком исполнении высшей воли, а не в советах, то и привлечение лица на службу в исполнительную власть осуществляется главным образом посредством назначения, хотя, как мы увидим ниже, в отдельные органы управления (земские, местные) наиболее естественным будет избрание. Чиновник никого не представляет, он только служит Отечеству. Чиновник безсословен в том смысле, что органически, само по себе, общество его «не производит», эта группа лиц не может появиться без веления верховной власти. Его карьера зависит не столько от случайности рождения, сколько от профессионализма, личностных свойств, преданности, верности своему долгу.

В своем идеальном выражении исполнительные органы отличны по своим характеристикам и от органов, как говорят ныне, местного управления. Потенциально государственный чиновник не связан территорией постоянного проживания: сегодня верховная власть может направить его на север, завтра – на юг.

Напротив, земщина, как конкретное территориальное образование, никуда переехать не может. Чиновник живет государственной традицией и ведомственными привычками, земщина живет своим обычаем, который никогда полностью не совпадает с общегосударственным законом. Как лицо государственное, чиновник не может отдавать предпочтения какойто определенной социальной группе, но обязан блюсти, только и единственно, государственные интересы.

Естественно, что далеко не всегда эти интересы совпадают с интересами земщины, причем спектр несовпадений может быть самым разнообразным. Определив это несоответствие между местным и верховным интересом, чиновник обязан заставить подчиниться верховной власти, в то время как земские органы действуют в основном убеждением, нравственным влиянием общества на отдельных его членов.

Указанные признаки позволяют выделить исполнительную власть в качестве самостоятельного вида власти. Иногда, присоединяя некоторые дополнительные признаки, светская наука говорит об исполнительной власти как властной, обладающей силовыми инструментами для достижения поставленной цели. Поэтому зачастую исполнительную власть (правительство) ассоциируют с государством.

Власть исполнительная, конечно, исполняет закон и реализует волю верховной власти. Но не следует забывать, что в процессе исполнения стратегических программ государственного строительства ежеминутно возникает множество ситуаций, по которым необходимо принимать текущие решения. Как правило, органы исполнительной власти обладают правом нормотворчества, т.е. правом издавать нормативные акты, обязательные для исполнения определенным кругом лиц: подчиненными или всеми гражданами без исключения, жителями данной местности при осуществлении ими известной деятельности, словом, тем кругом субъектов, который указан в нормативном акте. При этом многие акты дополняют законы, не всегда совершенные, а зачастую и отстающие от жизни.

Более того, если необходимо, органы исполнительной власти, реализуя данную им верховной властью компетенцию, осуществляют действия, идущие наперекор закону, если того требуют реальные обстоятельства и голос совести. Римляне говорили: «Пусть рухнет мир, но торжествует закон». Христианин, исполняющий свое служение на государственном поприще, отдающий себе отчет в своей ответственности за свершенное, при необходимости всегда должен пойти на то, чтобы сказать: «Пусть рухнет закон, но торжествует мир».

Но не только поэтому мы можем говорить, что исполнительная власть в известной степени есть и власть законотворческая. Как власть, ежедневно сталкивающаяся с проблемами народной жизни, знающая одновременно и народные, и государственные нужды, исполнительные органы зачастую являются инициатором многих законопроектов, крайне необходимых государству. Характерно, что в тех политических системах, где не существовало жесткого разделения властей на законодательную и исполнительную (как, например, в Московской Руси), многие чиновники высшего и среднего уровня входили в состав представительных органов государства, занимаясь разработкой основ правовой политики и законопроектов.

По мнению представителей светской науки, это кощунство. С точки зрения христианской государственности и здравого смысла – это положительное явление. А тот факт, что органы «перемешиваются», должен иметь значение для фарисея, всегда готового уцепиться за букву инструкции, но отвергающего жизнь. Зная практику деятельности государственных органов и сравнивая ее с историческими примерами прошлых лет (увы, далеко не всегда утешительное сравнение), нельзя не признать, что жесткое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, а тем более – их противостояние, есть ненормальное положение вещей, свидетельствующее о нездоровом обществе и искажении идеи государства.

Неужели, спросим мы, добрая ссора лучше худого мира? Разве совместная и направленная на единую цель деятельность представителей различных органов даст худшие результаты в законотворческой, например, деятельности, чем непрофессиональное разглядывание законопроекта депутатом, никого, кроме себя не представляющего, не знающего ни проблем, ни апробированных практикой рецептов их разрешения?

Ответы дает рассмотрение вопроса о сословности представителей исполнительной власти (порядка формирования этих органов) и функциональных обязанностей, как они распределяются между различными органами управления. Нам следует исходить из того очевидного факта, что при любой системе местного самоуправления или управления верховной власти необходим особый круг лиц, чиновничество, занимающееся только управлением и служащее только ей, иными словами, власть нуждается в особом сословии.

История показывает, как при формировании единого политического тела, не обладая еще необходимой силой и возможностями, верховная власть налагает обязанности по защите государства и управления им на отдельные сословия, которые еще отличаются друг от друга по своим характеристикам (например, аристократия и служилое дворянство, выборные от населения). Эти формы нельзя назвать идеальными: мы без труда обнаружим многое, что противно духу христианской государственности и Русской идее. В частности, каждое из служилых сословий связано своими собственными интересами, имеет, помимо государственных повинностей, иные сферы личной деятельности. В качестве стороны народнохозяйственной жизни участвует в гражданском обороте и имеет возможность, используя властные функции, получать наиболее выгодные для себя условия.

Этот недостаток не единственный. Очевидно, что осуществление властных функций требует от чиновника знаний, ума, опыта. Понятно, что принцип назначения через сословное происхождение противоречит данному требованию. Кроме того, обязанность исполнять властные функции, закрепление человека «за местом» нарушает его право самостоятельно определять место своего служения родине. Верховная власть, если нет серьезных причин, никогда не станет настаивать на неукоснительном соблюдении сословной традиции заниматься военным делом, например, если лицо показывает способности в гражданском управлении или искусстве: главное, чтобы его деятельность была полезна стране.

По указанным причинам чиновничество гражданское и военное (армия) постепенно становятся самостоятельными государственными сословиями, имеют свои права и обязанности, которыми их наделяет верховная власть, свои традиции, этику, нравы. Выделение чиновничества в отдельное сословие имеет множество положительных последствий. Во-первых, устраняются негативные моменты, указанные выше. Во-вторых, доступ к государственной службе получают практически все слои населения, вне зависимости от социального происхождения. В-третьих, служение государству становится осмысленным, идейным. Наконец, в-четвертых, верховная власть получает тот аппарат, который в состоянии максимально эффективно реализовать ее волю и защитить государство.