Под правовым положением в юридической литературе понимается комплекс решаемых задач, которые ставит государство перед тем или иным своим органом и объем полномочий (прав и обязанностей), предоставляемых для их реализации на практике. Поскольку в марксистской теории не предусматривалось, как это было отмечено ранее, создание постоянных органов обеспечения государственной безопасности, то процесс их строительства первоначально носил черты некоего экспромта. Резкие изменения обстановки на международной арене и внутри страны самым непосредственным образом отражались на правовом положении ВЧК. Особо здесь следует отметить влияние событий гражданской войны и иностранной военной интервенции, войны с Польшей, операций по подавлению политического бандитизма, борьбы с разрухой на транспорте и в экономике в целом. Большое значение имел характер разведывательно-подрывной деятельности противников новой власти.

В основе организации работы Всероссийской ЧК и ее местных органов лежали законодательные акты высших государственных инстанций РСФСР, как-то: Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Совета Народных Комиссаров, а также Совета рабочей и крестьянской обороны (Совет обороны).

Здесь важно отметить, что в первые месяцы существования ВЧК ее правовое положение четко определено не было. 7 декабря 1917 г. при учреждении ВЧК к ее компетенции Совнарком отнес «пресечение и ликвидацию всех контрреволюционных и саботажных попыток и действий»; «предание суду Ревтрибунала всех саботажников и контрреволюционеров и выработка мер борьбы с ними». Было установлено, что Комиссия ведет только предварительное расследование и не имеет никаких судебных полномочий. Для реализации поставленных задач комиссия получила право производить аресты, конфискации, выселять преступные элементы, лишать их продовольственных карточек, публиковать списки врагов народа и т. д.

В первый период существования советского государства понятие контрреволюционного преступления в законодательстве страдало расплывчатостью. Практически чекисты руководствовались инструкцией наркомата юстиции революционным трибуналам, текст которого был опубликован в центральных газетах 21 декабря 1917 г. В ходе своей работы ВЧК должна была выявлять и расследовать деяния лиц, «которые организуют восстания против власти рабоче-крестьянского правительства; активно противодействуют последнему или не подчиняются ему или призывают других лиц к противодействию или не подчинению ему». Далее достаточно обще описывались иные составы преступлений. Фактически, главным регулятором деятельности ВЧК, равно как и других советских органов, выступали указания большевистской партии и Совнаркома, а также «революционное сознание» и «революционная целесообразность». Подобный подход облегчал борьбу с противниками большевистской власти, но одновременно порождал массу проблем, связанных, прежде всего, с необоснованными арестами.

Неразграниченность полномочий ВЧК и Наркомата юстиции, который возглавлял левый эсер И. З. Штейнберг, а также различия в идеологии большевиков и левых эсеров стали провоцировать острые конфликты между этими ведомствами, которые регулярно выплескивались на заседаниях Совнаркома. Так, 18 декабря 1917 г. по ордеру Дзержинского были арестованы некоторые члены Учредительного собрания (как участники «Союза защиты Учредительного собрания»), но нарком юстиции лично освободил их. 19 декабря 1917 г. этот инцидент был вынесен на заседание правительства. Совнарком принял резолюцию, предложенную В. Лениным и И. Сталиным, в которой подчеркивалось, что изменения постановлений ВЧК «допустимы только путем обжалования этих постановлений в Совет Народных Комиссаров, а никоим образом не единоличными распоряжениями комиссара юстиции».

Не имея реального контроля за деятельностью Всероссийской чрезвычайной комиссии, глава НКЮ и ЦК ПЛСР потребовали ввести в ее состав левых эсеров. Этот вопрос был вынесен на рассмотрение СНК. 8 января 1918 г. Совнарком утвердил четырех членов ВЧК от левых эсеров: П. А. Александровича (он стал товарищем председателя комиссии), М. Ф. Емельянова, Д. В. Волкова и П. Ф. Сидорова. В марте 1918 г. левые эсеры составляли 7 из 21 члена коллегии ВЧК, т. е. треть ее членов.

Включение левых эсеров в Чрезвычайную комиссию стало поворотным моментом во взаимоотношениях ВЧК с НКЮ, да и в целом с партией левых социалистов-революционеров. Тем не менее, сразу разногласия устранить не удалось, как в силу того, что левые эсеры не успели еще освоиться с новым для них положением ВЧК, так и из-за позиции Дзержинского, который был настроен на решительное ужесточение борьбы с контрреволюцией и расширение полномочий ВЧК.

Тем временем резко обострилась ситуация на фронте. 21 февраля 1918 г. в связи с немецким наступлением Совнарком издал декрет — воззвание «Социалистическое отечество в опасности!». Он обязывал Советы, другие организации направлять все силы на дело «революционной обороны», уничтожать при отступлении советских войск пути сообщения, продовольствие, имущество, провести мобилизацию и т. д. 8 пункт декрета гласил: «Неприятельские агенты, спекулянты, громилы, хулиганы, контрреволюционные агитаторы, германские шпионы расстреливаются на месте преступления».

23 февраля 1918 г. ВЧК опубликовала сообщение о том, что она, основываясь на декрете Совнаркома, будет использовать такой метод борьбы как расстрел. Комиссия доводила до сведения граждан, что если до сих пор она была великодушна к «врагам народа», то теперь, когда «гидра контрреволюции наглеет с каждым днем…, ВЧК не будет знать пощады к противникам Советской власти. <...> Все неприятельские агенты и шпионы, контрреволюционные агитаторы, спекулянты, организаторы восстаний…, продавцы и скупщики оружия..., будут беспощадно расстреливаться отрядами комиссии на месте преступления».

Хотя декрет «Социалистическое отечество в опасности!» и предусматривал расстрел на месте преступления, тем не менее, до лета 1918 г. чекистскими органами в центральной России он применялся сравнительно не часто. Всероссийская ЧК вообще использовала свое право на расстрел лишь единожды и то в отношении не контрреволюционера, а бандита, прикрывавшегося поддельным удостоверением чекиста. Факты массовых расстрелов, расправ с офицерами и юнкерами имели место главным образом там, где шли вооруженные столкновения, особенно на юге России. Что же касается Петрограда, Москвы, других крупных городов и губернских центров, то здесь расстрелу подвергались прежде всего бандиты, грабители и крупные спекулянты. К политическим противникам Советской власти эта мера официально применялась редко. В целом за первые семь месяцев своего существования ВЧК официально приговорила к смертной казни 27 человек.

Между тем, обстановка в Советской России накалялась, Гражданская война приобрела глобальный характер. Для того, чтобы удержаться у власти большевики предпринимают самые решительные меры. 5 июля 1918 г. на V Всероссийском съезде Советов многие депутаты потребовали применение массового террора против врагов Советской власти. Одновременно вводились такие меры борьбы, как заложничество, изоляция «контрреволюционных элементов» в концентрационные лагеря. Право брать заложников и арестовывать их было предоставлено ВЧК и ее местным органам. Вместе с тем, эти меры в значительной мере были вызваны обстановкой ожесточенной Гражданской войны. Кстати говоря, к подобной тактике активно прибегали и противники большевиков — представители «Белого движения».

Выполняя правительственные директивы, ВЧК безусловно играла ключевую роль в развертывании жестких репрессий. 15 июня 1918 г. ВЧК принимает решение о создании «тройки» из представителей партий большевиков и левых эсеров с полномочиями решать вопросы о расстреле. Членами «тройки» были утверждены Дзержинский, Александрович и Лацис, заместителями — Фомин, Ильин и Петерс. Приговоры «тройки» о расстреле должны были быть утверждаемы только единогласно.

Но сконструированная таким образом «тройка» не способна была выполнять карательные задачи. Входившие в нее левые эсеры стояли на принципиально иной позиции в вопросе о применении высшей меры наказания, ссылаясь на директивы своей партии. Ситуация изменилась после июльского выступления левых эсеров в Москве, когда все сотрудники ВЧК из их числа были исключены из состава Комиссии.

Конкретные контрреволюционные проявления в виде убийств или покушений на убийство высокопоставленных представителей большевистской партии имели решающее значение в развертывании «красного террора». Убийство 20 июня в Петрограде редактора «Красной газеты» и члена Президиума ВЦИК М. Володарского, убийство председателя Петроградской ЧК М. Урицкого и конечно же покушение на председателя Совнаркома Ленина 30 августа 1918 г. сыграли роль детонатора. Уже через два дня — 2 сентября Всероссийский ЦИК принял по предложению Я. М. Свердлова резолюцию по поводу покушения на Ленина. ВЦИК предупредил, что за каждое покушение на руководителей Советского государства и носителей идей социалистической революции будут отвечать все контрреволюционеры и их вдохновители. В тот же день ВЦИК объявил РСФСР единым военным лагерем.

Переход к самым решительным методам борьбы с противниками большевиков был закреплен постановлением Совнаркома «О красном терроре», принятом 5 сентября 1918 г. по докладу Дзержинского. В постановлении говорилось: «…подлежат расстрелу все лица, прикосновенные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам; <…> необходимо опубликовать имена всех расстрелянных, а также основания применения к ним этой меры».

Сразу же после покушения на Ленина по всей стране начались взятие заложников и массовые расстрелы. Большевистское руководство стремилось не только уничтожить контрреволюционеров, но и устрашить потенциальных противников власти.