Леса растут медленно, и, сажая деревья, помещик рискует не дождаться результатов своего труда. Если же он срубит их, то получит быстрый доход, но лишит следующие поколения возможности извлечь такую же пользу, а вероятно, и нанесет вред окружающей среде. Последствия вырубки лесов не были только местными, потому что леса влияют на климат: «Леса, совокупляя над собой водяные испарения, предохраняют обителей открытых мест от вредных явлений непогоды, защищают от бурь и ветров, вдыхают вредные части воздуха и освежают оный; утверждают горы и берега, умеряют северную стужу и полуденный зной, наполняют своими водами источники и протоки»[181]. Таким был образ леса в очерке Кушелева-Безбородко, убеждавшего читателей, что леса не являются такой же собственностью, как другие объекты, даже земля.
Особенность леса как объекта владения не заканчивалась на его природных свойствах; леса также нуждались в особом обращении. Рациональное управление ими начиналось с картографирования и оценки. Конечно, частные владельцы могли применить эти методы в своих хозяйствах: учебные пособия и руководства обучали помещиков, как чертить карты лесов без знания геометрии или топографии (прилагались красочные образцы планов и карт), как отличить дуб от березы, а ясень от лиственницы. Несложные методы управления лесами могли помочь поддерживать равновесие в одном поместье, но как обстояло дело в масштабах всей страны? Только государство обладало уникальной возможностью видеть всю страну и распределять леса в соответствии с нуждами населения и экономики: рубить деревья в местах, где была большая необходимость в пахотных землях, и сохранять (или сажать) деревья в безлесных районах. Юрист и экономист Николай Федорович Рождественский в своей работе «Основания государственного благоустройства» (1840) утверждал, что разумное управление лесами требовало планирования, которое должно охватывать текущее положение и представление о будущем развитии экономики. «Таковое попечение и управление могут проистекать только от
Наиболее неожиданным в вопросе о государственном вмешательстве в управление частными лесами было то, что российское государство в середине XIX века, в противоположность ожиданиям Рождественского, было не способно картографировать и как следует управлять даже принадлежащими ему землями и лесами, не говоря уже о частных. Только в 1830‐х годах имперское правительство сделало первые шаги по организации своей собственности. В 1837 году новое Министерство государственных имуществ, возглавляемое графом Павлом Дмитриевичем Киселевым, приняло на себя ответственность за управление государственными активами. Владения государства были огромны, и Киселев решил ограничить сферу ведения министерства только землей и лесом. «В теоретическом распределении предметов правительственной экономии следовало бы подчинить управлению Министерства Государственных Имуществ все, что составляет казенную недвижимость», – писал министр[184], имея в виду в том числе горную добычу, заводы, фабрики, соляные промыслы и т. д., но это было бы слишком большой переменой в государственном управлении. Поэтому было решено отложить эту трансформацию и оставить эту собственность в ведении других министерств.
Первой задачей Киселева было консолидировать государственную собственность и усилить власть правительства над ней. «Земли и леса, мало охраняемые, составляли как бы общее всех достояние»[185], – писал Киселев об экономическом состоянии государственных владений до образования министерства. Главной предпосылкой киселевской реформы государственной деревни было обеспечение государственной собственности на земли крестьян и другие владения[186]. Следующим шагом в стратегии реформы было измерение, подсчет и картографирование того, что принадлежало государству, а также создание местного аппарата управления для этого ведомства. В 1837 году, когда Киселев вступил в должность, на государственной службе во всей империи состояло только 80 землемеров. После создания министерства Киселев увеличил это число до 1419[187], и этого все еще было недостаточно. Министерство начало крупномасштабные работы по измерению и описанию своих владений: с 1837 по 1856 год землемеры ежегодно описывали три с половиной миллиона десятин земли, и к концу киселевского правления был завершен обмер трех четвертей всей площади казенных земель (без лесов) в Европейской России. Во время этих работ было обнаружено три с половиной миллиона десятин земли, которые ранее не были включены в планы и карты[188].
Подобный же подход был применен к казенным лесам. Киселев, прагматичный управленец, поставил для себя скромные задачи в сфере управления лесами: во-первых, обеспечить государственное право собственности, во-вторых, картографировать и подсчитать. В 1839 году для охраны государственных лесов был создан военизированный Корпус лесничих. Федор Карлович Арнольд, выдающийся российский эксперт в области лесоводства, карьера которого началась в Министерстве государственных имуществ в 1840‐е годы, вспоминал, как организация управления российскими лесами обсуждалась в среде офицеров Корпуса лесничих. Как многие из его коллег, Арнольд после окончания Лесного института провел несколько лет в Германии и, что понятно, хотел построить управление российскими лесами по прусскому образцу. Однако один российский лесничий заведовал территорией, которая была в несколько раз больше прусского
Приоритетом для Министерства государственных имуществ было установление государственного права собственности. Столь же важно было описать, что принадлежало государству. Межевое училище, созданное в 1832 году, было преобразовано в 1847‐м в новое отделение Лесного института. Выпускников межевого отделения было больше, чем лесного[191]. Специальные «отряды лесоустроителей» были посланы для картографирования и учета лесов. В 1842 году было картографировано только 100 тысяч десятин леса из 120 миллионов. К 1849 году правительство располагало картами для 2,456 млн десятин леса[192]. Картографирование лесов было чрезвычайно трудным предприятием, учитывая отсутствие специалистов и множество малодоступных лесных районов. Измерение и описание северных лесов началось только в 1894 году. В начале XX века с началом кампании по переселению правительство приступило к картографированию сибирских лесов, однако основная их часть оставалась без карт до падения империи[193]. Таким образом, по большому счету государство не знало, чем оно владело. Приобретение этого знания было, пожалуй, наиболее трудной управленческой задачей с точки зрения необходимых для этого времени и ресурсов. В этих обстоятельствах требование передать управление частными лесами государству было наивным. Реальные экономические соображения мало влияли на рассуждения о том, какая форма собственности, частная или государственная, была лучше для сохранения лесов. Наоборот, аргументы за и против черпались, как правило, из изучения опыта европейских стран – на основе научных данных или на основе общих авторитетных заявлений ученых и специалистов по лесному хозяйству.
Вещи становились «общественными» не только потому, что они могли таким способом лучше управляться или охраняться государством и обществом: концептуализация лесов как общественного блага демонстрирует, что изменение представлений о вещах как подлежащих или не подлежащих частному присвоению может происходить вне зависимости от экономических причин, на основе изобретенной или сконструированной экономической теории. Как покажет дальнейший анализ трансформации собственности в эру индустриализации, невнимание к экономике не всегда было важным фактором. После освобождения крестьян в 1861 году процесс пересмотра прав собственности в отношении природных ресурсов возобновился с новой силой. Экономическое развитие требовало более гибкой, отвечающей тенденциям новой эпохи системы собственности.
Леса, недра и проблема собственности в пореформенной России
Идея частной собственности, заимствованная Екатериной II в Европе, была привнесена в политическую и экономическую систему, основанную на крепостном праве и иерархических патримониальных отношениях. Идеология самодержавия в сочетании с частнособственническим индивидуализмом лишили европейскую концепцию частной собственности присущего ей политического смысла. Автономия, дарованная частным владельцам, интерпретировалась в терминах интимности и эксклюзивного характера владения. Безупречный на первый взгляд фасад правового института частной собственности скрывал путаницу отношений между крестьянами и помещиками, основанных на обычаях, традициях, неписаных правилах. В то же время дворянство и трон оказались связанными негласным договором, гарантировавшим лояльность элиты в обмен на охрану ее богатств. Хотя Екатерина Великая изначально намеревалась упразднить крепостное право, она, вероятно, даже не задумывалась о том, способна ли созданная ею модель частнособственнических отношений работать в отсутствие крепостничества. Концепция собственности в России оказалась тесно связана с крепостным правом, поскольку помещики воспринимали свои права как основанные на
В этой главе будут прослежены изменения, произошедшие в системе прав собственности в результате реформ 1860‐х годов – в первую очередь крестьянской. В качестве примера я проанализирую судьбу двух наиболее острых проблем российской экономики – сохранение лесов и освоение минеральных ресурсов. Мы увидим, как освобождение крестьян в 1861 году изменило систему частной собственности, которая была создана в абсолютно иных условиях крепостной экономики, какие элементы екатерининской модели пережили реформу и как изначальная екатерининская концепция повлияла на пореформенные представления о собственности и связанные с ней практику и политические отношения.
Освобождение крестьян в 1861 году представляло собой, разумеется, самую существенную реформу собственности, которая вызвала цепь последующих перемен в этой области. Если иметь в виду то отношение к собственности, которое преобладало в первой половине XIX века, и то, что правительство панически боялось дестабилизировать систему владельческих отношений, его решимость отобрать у дворян их наиболее ценный ресурс – труд крепостных крестьян и их повинности – и отдать отчужденные земли освобожденным крепостным выглядит чрезвычайно впечатляюще. В этом смысле вопрос, поставленный Дэниэлом Филдом[195], – «как
Конечно, восприятие (или неприятие) обществом мысли о том, что право собственности может подлежать ограничениям, диктовалось изначальной формулировкой концепции частной собственности. Неслучайно в процессе разработки реформы освобождение крестьян с землей часто представлялось чем-то аналогичным отчуждению собственности на публичные нужды, такие как строительство железных дорог. Как показал Михаил Долбилов, значительное число русских дворян ожидало, что государство возьмет на себя бремя устройства освобожденных крестьян на землях, приобретенных у тех же дворян. Помещики рассчитывали, что правительство, стремящееся к защите своей репутации сильной власти, найдет деньги или ресурсы, чтобы выплатить дворянам компенсацию за экспроприацию их земель[196]. Бюрократическая процедура и установленные Положениями 19 февраля 1861 года правила постепенного процесса освобождения крестьян казались значительно более несправедливыми и ограничивающими дворянские владельческие права, чем одномоментный выкуп всех крестьянских наделов государством[197]. Дворянское видение освобождения крестьян по справедливости[198], основанное на восприятии собственности как воплощенных договорных и в то же время неразрывных отношений между троном и дворянством, предполагало, что правительство должно либо оставить землю в полном и неограниченном владении помещиков, либо выкупить ее. Однако правительство пошло другим путем, вынудив крестьян выкупать их земли и дав помещикам выбор: либо отложить раздел земель, либо расстаться с крестьянскими землями немедленно. В этом смысле влияние крестьянской реформы на формирование идеи частной собственности было двояким: с одной стороны, освобождение крестьян разрушило идеал неприкосновенности частной собственности, но с другой – правительство все же устроило так, что помещики получили компенсацию за утраченные земли. Соответственно, участники дискуссий о последующих реформах, затрагивавших проблемы собственности, подчеркивали или первый, или второй аспект освобождения крестьян, представляя его либо как разрушение, либо как подтверждение собственнических прав дворянства.
Один факт оставался неизменным: освобождение крестьян глубоко изменило степень вовлеченности государства в регулирование прав собственности. Подготавливая реформу, ее авторы вынуждены были примирить идеалы либеральной экономики и свободы с необходимостью грубого государственного вмешательства. Некоторое время спустя, в 1880‐е годы, когда правительство начало отход от реформаторской программы, оно взяло на вооружение явно искаженную и одностороннюю интерпретацию освобождения крестьян как отчуждения собственности на общественные нужды, настаивая, что государство отобрало у дворян землю и передало ее их бывшим крестьянам с тем, чтобы они могли платить налоги и содержать себя. Из этого следовало, что экспроприация осуществлялась ради «высшего государственного интереса», требовавшего «правильного устройства крестьянского населения»[199]. (Соответственно, крестьянам не позволялось продавать «свои» земли, о чем шла речь в пресловутом законе 1893 года «о неотчуждаемости крестьянских наделов»[200].)
После отмены крепостного права государство оказалось лицом к лицу с миллионами крестьян – новых землевладельцев, которые до реформы находились под властью помещиков. Государству пришлось взять на себя новые административные и правовые функции, но ему не хватало административных ресурсов для создания новых органов управления и разрешения споров. Вакуум власти в деревне, превратившийся в хроническую проблему после реформы 1861 года, неизбежно породил многочисленные конфликты между новыми и старыми собственниками. Как мы увидим, этот вакуум оказался в результате поводом для критики частной собственности: частная собственность в принципе вдруг показалась непригодной для России ввиду отсутствия инфраструктуры и институтов, которые снимают трения и проблемы, возникающие в отношениях между собственниками[201].
Эти последствия освобождения крестьян были особенно очевидны в том, что касалось общих ресурсов – лесов и водоемов. До крестьянской реформы доступ крестьян к лесам в поместье регулировался обычаем, а не каким-либо специальным законодательством. Некоторые землевладельцы ограничивали пользование лесами – например, не позволяя крестьянам рубить наиболее ценные породы деревьев, но в общем и целом, как утверждал И. Гершман, крестьяне имели возможность использовать лес на помещичьих землях[202]. Крестьянская реформа заменила обычаи и традиции юридическими нормами[203], создав неудобства для обеих сторон: крестьяне утратили доступ к лесам, в то время как землевладельцы оказались неспособны отстаивать свое право собственности на лес, который, как считали крестьяне, находился в общей собственности[204]. Государство вынуждено было вмешаться и создать правила пользования лесами. Как будет показано в следующей главе, похожая ситуация сложилась и в отношении вод: если до реформы проведение оросительных и осушительных каналов представляло собой предмет торга между помещиками и крестьянами, то реформа предполагала проведение четких границ между земельными владениями, отменяя силу обычая и порождая конфликты. Трения между землевладельцами и собственниками воды приобретали социальный оттенок: зачастую помещики должны были просить у своих бывших крепостных разрешение провести канал по их земле. Нередки были и обратные ситуации, и местные комитеты «о нуждах сельскохозяйственной промышленности» требовали освободить крестьянские общества и землевладельцев от этой взаимной «водной» зависимости[205]. Правительство же, заботящееся о повышении производительности сельского хозяйства, полагало, что превращение воды в частную собственность поставило под угрозу будущее деревенской экономики, и проблема водных споров между крестьянскими общинами и землевладельцами подавалась как столкновение между «идеей публичного интереса» и «правами частных лиц»[206].
Споры о доступе к ресурсам общего пользования (лесам, воде и полезным ископаемым) в конечном итоге привели к осознанию главной проблемы – необходимости реформы системы управления. Государство, не имеющее ресурсов для управления своим собственным хозяйством, неохотно бралось за еще более сложную задачу регулирования отношений между собственниками и обществом. В результате дискуссии о проблемах собственности часто выглядели как странный диалог между публикой (точнее, экспертами и представителями профессиональных обществ и предпринимательских ассоциаций), которая призывала государство вмешаться и взять на себя роль менеджера и посредника, и правительством. Выступая за возрастание роли государства в сфере контроля собственности, эксперты часто ссылались на пример освобождения крестьян; правительство же, со своей стороны, пыталось оправдать свое нежелание вмешиваться, прибегая к риторике неприкосновенности частной собственности.
Дебаты вокруг управления ресурсами общего пользования служат прекрасной иллюстрацией к парадоксальному отсутствию в России четкого правового определения «государства» и «государственной собственности». Что могло и чего не могло делать государство для регулирования отношений собственности на частных и казенных землях? Каково его правовое отношение к землям, населенным свободными крестьянами? Эти вопросы часто возникали в процессе преобразований – особенно во время подготовки реформы в государственной деревне, которая состоялась пять лет спустя после освобождения крепостных.
Одним из факторов, способствовавших переоценке роли государства как менеджера и землевладельца, стало «пробуждение» общества и возникновение идеи «общественности» или публики, которая стала восприниматься как особая и автономная сущность, прежде всего – сообщество образованных людей, располагавшихся в социальном пейзаже пореформенной России где-то между царем и крестьянскими массами[207]. Предполагалось, что «общество» заменит собой бюрократию в земствах и судах и возьмет на себя управление местными делами, такими как здравоохранение, статистика и образование. Соответственно, возникновение автономного общества поставило вопрос о границах государства и его собственнических правах. Многие, особенно славянофилы, полагали, что государственная собственность на землю перестанет существовать в своей привычной форме, а владельцем земель и ресурсов станет народ. Дискуссии о статусе «казенных земель», находившихся во владении государственных крестьян, обозначили ожидания русской образованной публики. В начале 1860‐х годов распространился слух о плане реформирования казенной деревни. Говорили, что правительство хочет заставить крестьян платить за землю, которую они возделывали веками. Противники этого плана обвиняли государство в намерении захватить крестьянские земли и ставили под вопрос отношение правительства к казенным землям как к своей частной собственности. «Что такое государственная собственность? Что такое правительство: помещик ли оно, или его отношение к нему иное?» – задавался вопросом славянофил Иван Аксаков в полемической статье, критиковавшей планы реформы государственной деревни. Он выдвигал идею о том, что «государственная собственность есть всенародная собственность, то есть собственность всей Русской Земли», в то время как государство – всего лишь механизм «распоряжения» этой собственностью[208]. В этом контексте государство становилось как бы вторичной надстройкой, в то время как «народ» и «земля» имели первичное значение. В риторике русских народников государство также представало как абстрактный географический феномен, тогда как нация составляла плоть страны. Таким образом, как писал социалист и народник Николай Огарев, государственная поземельная собственность оказалась «делом несбыточным», «несуществующим» и должна была быть признана собственностью земской или общественной[209]. Более того, из этого вытекало, что если государство не имеет собственнических прав на землю государственных крестьян, оно не может заставлять их выкупать эту землю или платить за нее оброк[210].
В 1866 году правительство объявило о проведении реформы в государственной деревне. В то время как помещики с началом выкупных операций потеряли свои права на землю, переданную крестьянам, государство формально сохранило за собой право собственности на наделы государственных крестьян. Законы об освобождении крепостных в 1861 году определили земельные права крестьян до начала выкупа как «постоянное пользование», а после начала перехода на выкуп – как «собственность». В то же время изменение в отношении государственных крестьян к их наделам после реформы 1866 года описывалось как переход от «пользования» к «владению» с соответственным правом «распоряжения» и обязательством платить государственный оброк – то есть арендную плату за землю, принадлежавшую государству. Такая система выявила неопределенность статуса земель, возделываемых государственными крестьянами, и это положение сохранялось в течение нескольких лет, пока правительство откладывало решение вопроса «что есть государственная собственность?». Лишь в 1886 году Государственный совет одобрил реформу, которая изменила статус и финансовые обязательства бывших государственных крестьян в центральных губерниях: крестьяне, которые с 1866 года были обязаны платить оброк за землю, находившуюся в их владении, были объявлены собственниками этих наделов с соответствующим обязательством выкупить их. Значение данной реформы было неоднозначным: с одной стороны, правительство заслуживало похвалы за решение отдать земли в собственность крестьянам – именно так представлял себе реформу инициировавший ее министр финансов Николай Бунге[211]. С другой стороны, реформа задним числом утверждала государственную собственность на землю и вынуждала крестьян выкупать наделы, которыми они издавна пользовались и которые считали своими.