Отличительной особенностью развития отечественных органов безопасности на рубеже XIX–XX вв. является организационное оформление не только политической полиции в виде Департамента полиции МВД, а внутри него Особого отдела, непосредственно отвечавшего за политический розыск, но и военной контрразведки. Последняя представляла собой небольшое штатное подразделение в структуре Генерального штаба в Санкт-Петербурге, да еще и находящееся на негласном положении. Широкие общественные круги не знали о существовании этого органа, а поэтому контрразведчики не могли рассчитывать на общественную поддержку. По уровню организации, наличным силам и средствам, опыту оперативной работы российская контрразведка начала XX в. значительно уступала органам политического розыска.

Созданный 15 ноября 1880 г. в рамках МВД Департамент государственной полиции стал новым руководящим центром политического розыска, которому подчинили как политическую, так и общую полицию. На местах работу по выявлению и пресечению деятельности революционных организаций, наблюдению за настроениями различных слоев общества по-прежнему вели входившие организационно в состав Министерства внутренних дел губернские жандармские управления (ГЖУ), областные жандармские управления (ОЖУ), жандармско-полицейские управления железных дорог, розыскные пункты. Жандармские учреждения подчинялись в своей оперативно-розыскной деятельности Департаменту полиции, а по строевой и хозяйственной линиям — отдельному корпусу жандармов МВД. В зависимости от расположения, территории и численности населения губерний ГЖУ делились на разряды (первого, второго и т. д.).

В августе 1880 г. было ликвидировано III отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, которое в течение более 50 лет ведало политическим розыском. Все его функции и делопроизводство передавались во вновь созданный Особый отдел Департамента полиции. В интересах развития системы борьбы с набиравшим силу революционным движением, как опаснейшей внутренней угрозой государственному строю, создавались «Отделения по охранению безопасности и порядка». На жаргоне антиправительственных элементов эти отделения презрительно именовались «охранкой».

Особое значение (с точки зрения укрепления существовавшей власти), конечно же, имели Санкт-Петербург, Москва и Варшава. В первом из них, еще в 1866 г. при канцелярии Санкт-Петербургского градоначальника было создано «Отделение по охранению общественного порядка и спокойствия». В конце 1880 г. по примеру петербургского были учреждены секретно-розыскные отделения при канцеляриях обер-полицмейстеров Москвы и Варшавы.

Проведенная в 1880 г. реформа политического сыска способствовала некоторому оживлению розыскной работы. Тем не менее, борьба с террористами-народовольцами продолжалась с переменным успехом: 1 марта 1881 г. бомбой народника И. И. Гриневицкого был смертельно ранен Александр II. Вступивший на престол император Александр III подписал 14 августа 1881 г. важнейший законодательный акт — «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», который был призван повысить эффективность борьбы органов правопорядка с террористами и другими революционерами. Первоначально срок действия «Положения» определялся в три года. Однако, оно продолжало играть огромную роль во внутриполитической жизни России вплоть до революции 1917 г., так как действие его постоянно продлевалось.

В законе от 14 августа 1881 г. предусматривались два вида особых положений: «Усиленная Охрана» и «Чрезвычайная Охрана». Полномочиями вводить «Усиленную Охрану» наделялись Министерство внутренних дел и, при его согласии, генерал-губернаторы. «Чрезвычайная Охрана» нуждалась в утверждении царем и правительством. Условия, при которых следовало вводить то или иное положение, четко не оговаривались.

При «Усиленной Охране» генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники имели право заключать любого гражданина в тюрьму на срок до трех месяцев и налагать на него штраф до 400 рублей, запрещать все публичные и частные сборища, передавать дела на участников волнений органам военной юстиции и принимать другие аналогичные меры. Органы местной полиции и жандармерии, в свою очередь, получили возможность задерживать на срок до двух недель всех лиц, «внушающих основательное подозрение» с точки зрения государственной безопасности.

При введении «Чрезвычайной Охраны» правительство назначало главнокомандующего, который в дополнение к перечисленным выше полномочиям мог смещать выборных земских депутатов, закрывать земства, а также увольнять чиновников среднего и низшего звена. Главнокомандующий имел также право временно прекращать выход периодических изданий, закрывать сроком до месяца высшие учебные заведения и подвергать подозреваемых заключению сроком до трех месяцев.

Сразу же после вступления в силу «Положения» от 14 августа 1881 г. в десяти губерниях и в столичных городах была объявлена «Усиленная Охрана».

Принятие столь жесткого закона сопровождалось мерами по совершенствованию организационной структуры политического сыска. 3 декабря 1882 г. Александр III утвердил Положение «Об устройстве секретной полиции в империи», предусматривавшее возможность создания специальных охранных отделений в крупных городах России, одновременно учреждалась должность инспектора секретной полиции, которую занял Г. П. Судейкин. Согласно «Инструкции инспектору секретной полиции» последний должен был руководить деятельностью охранных отделений Санкт-Петербурга и Москвы, а также ряда крупных губернских жандармских управлений. Однако вскоре после своего назначения Г. П. Судейкин был убит на встрече с секретным агентом из числа народовольцев, не успев провести необходимые организационные и кадровые меры. В последующем его должность не замещалась, а новые охранные отделения несколько лет не создавались.

Удары, нанесенные политической полицией в конце ХIХ — начале ХХ века по основным революционным организациям в России, привели к тому, что часть активных революционеров была арестована и осуждена, а не разысканные предпочли эмигрировать из страны в Западную и Центральную Европу, а также на Балканы. Стремясь поставить их деятельность под свой контроль Департамент полиции МВД принимает дополнительные меры по развертыванию оперативной работы в среде эмигрантов непосредственно на территории иностранных государств. Активную помощь коллегам оказали полицейские службы Франции. В июле 1883 г. в Париже было создано специальное подразделение Департамента полиции — «заграничная агентура». Оно оставалось главным центром закордонной деятельности ДП МВД до Февральской революции. Аналогичные (но не по размаху деятельности и финансированию) подразделения начинают действовать на Балканах (с 1889 г.), в Галиции (с 1894 г.) и с 1900 г. — в Германии. В распоряжении руководителей «заграничных агентур» имелись как секретные агенты, так и сотрудники наружного наблюдения.

Заграничным агентурам Департамента полиции, наряду с решением задач политического сыска, в некоторых случаях поручалось также выполнение заданий в области разведки и контрразведки. Зачастую это приводило к конфликту интересов полицейского и военного ведомств. В начале русско-японской войны, чтобы усилить свои позиции, министр внутренних дел предписал Департаменту полиции организовать в структуре Особого отдела «Секретное отделение» (СО), своего рода политическую контрразведку. В короткие сроки СО набрало должный темп работы и стало достаточно эффективным подразделением, отодвинув на вторые роли конкурентов из маломощного Разведочного отделения Генерального штаба. Вот как начальник Разведочного отделения ротмистр В. Н. Лавров описал в своем докладе руководству разговор с заведующим Секретным отделением Департамента полиции И. Ф. Манасевичем-Мануйловым в августе 1904 г.: «Господин Мануйлов объяснил, что ему поручено преобразовать организацию Департамента полиции по разведке шпионства на широких началах, по образцу Парижского разведочного бюро, что они имеют уже свою местную и заграничную агентуру и что для заведования этой организацией назначен особый жандармский обер-офицер, а потому, имея в виду, что при таких условиях объединение обеих организаций все равно неизбежно, г. Мануйлов предложил начальнику Разведочного отделения присоединить частным образом свое отделение к их организации». Лавров отказался пойти на этот шаг. При этом он сослался на несоответствие предложенного с решением военного министра о создании органа военной контрразведки в лице Разведочного отделения, зафиксированным в докладной записке царю от 20 января 1903 г.

Усиление революционного движения в начале ХХ в. заставило руководство Департамента полиции МВД пойти на очередные реформы в деле организации политического сыска в империи. 12 августа 1902 г. министр внутренних дел В. К. Плеве утвердил «Положение о начальниках розыскных отделений», а 21 октября того же года — «Свод правил, выработанных в развитие утвержденного положения о начальниках розыскных отделений».

После выхода в свет «Положения» Департамент полиции начинает создавать розыскные (охранные) отделения в тех местностях России, где особенно активно развивалось революционное движение. К середине февраля 1903 г. охранные отделения помимо Санкт-Петербурга, Москвы и Варшавы стали действовать в городах Вильно, Екатеринославле, Казани, Киеве, Одессе, Саратове, Тифлисе, Харькове, Перми, Симферополе, Нижнем Новгороде и Житомире. По мере надобности создавались новые отделения или ликвидировались старые, но в целом просматривалась тенденция к их количественному увеличению. К концу 1907 г. в стране насчитывалось уже 27 охранных отделений.

В период 1906–1907 гг., исходя из потребностей практической работы, в ряде городов России были развернуты и более мелкие подразделения политического сыска — розыскные (охранные) пункты.

В соответствии с «Положением о начальниках розыскных отделений» их руководители выступали полновластными организаторами политического сыска на обслуживаемой территории. Подчиняясь непосредственно Департаменту полиции МВД, начальник охранного отделения организовывал агентурную работу, прибегая в необходимых случаях к помощи местных жандармских управлений для реализации (по терминологии того времени — «ликвидации») оперативных дел. Без согласия начальника охранного отделения на территории его района чинам жандармского корпуса запрещалось проводить какие-либо аресты. Такое исключительно независимое положение вызвало в ряде мест определенные трения между начальниками охранных отделений и имеющими старшинство по званию начальниками губернских жандармских управлений.

Общее руководство оперативной деятельностью местных охранных отделений и жандармских управлений осуществлял Особый отдел Департамента полиции МВД.

Революционные события 1905–1907 гг. послужили причиной появления новых структурных единиц в системе органов политического сыска. 14 декабря 1906 г. министром внутренних дел было утверждено «Положение о районных охранных отделениях». Создание отделений преследовало цель объединить усилия всех местных учреждений политического сыска. Кроме того, предполагалось, что районные охранные отделения в географическом плане будут работать параллельно наиболее крупным революционными организациям Поволжья, Северного Кавказа и других регионов страны. Первоначально было создано восемь районных отделений, сферой деятельности каждого из которых было несколько губерний.

В новом «Положении об охранных отделениях», появившемся 9 февраля 1907 г., было подтверждено, что кроме Департамента полиции и начальников районных отделений никто не может вмешиваться в вопросы ведения ими оперативно-розыскной работы.

Повышение эффективности деятельности органов политического сыска за счет проведенных преобразований привело, в сочетании с другими мероприятиями правительства, к значительному спаду революционного и общественного движения в 1907–1911 гг. В этих условиях Министерство внутренних дел проводит очередную реорганизацию органов политического сыска. В течение 1911–1913 гг. ликвидируется значительная часть местных охранных отделений, а их штаты переводятся в соответствующие губернские жандармские управления. Охранные отделения остаются только в Санкт-Петербурге, Москве и Харькове.