Уничтоженные референдумами

Электорат – это «правитель, чей словарь ограничен словами „да“ и „нет“», писал американский политолог Элмер Эрик Шаттшнайдер. С этим трудно спорить. Граждане уверены, что одними «нет» и редкими «да» можно достучаться до правящего класса. Резкое падение поддержки традиционных политических партий и ослабление веры в демократические институты навели многих на мысль, что лучший способ реформировать демократическую систему – ввести некую форму прямой демократии.

Вопрос легитимности референдумов – предмет одного из самых старых споров о демократии. Сторонники прямой демократии утверждают, что референдумы – самый разумный и прозрачный механизм гражданского влияния на государственную политику после избрания правительства. По их мнению, референдумы дают четкий мандат (чего выборам, как правило, не хватает), провоцируют общественную дискуссию и просвещают людей, приближаясь тем самым к демократическому идеалу общества информированных граждан.

Противники прямой демократии с этим не согласны. Они настаивают, что референдумы не наделяют граждан властью, а изощренно манипулируют ими. По словам Маргарет Тэтчер, референдумы – это оружие «диктаторов и демагогов»[69]. Они опасно упрощают сложные политические вопросы и порой приводят к непоследовательной политике, так как рассматривают проблемы изолированно, в результате чего люди часто одобряют противоречащие друг другу меры. Считается, что если в один и тот же день предложить избирателям проголосовать за повышение социальных расходов и снижение налогов, они с большой вероятностью поддержат обе меры, хотя политикам прекрасно известно, что одно исключает другое. Критики прямой демократии утверждают также, что референдумы зачастую играют на эмоциях, а не оперируют аргументами. Противники референдумов отрицают их воспитательную роль с точки зрения гражданской активности, и статистика их в этом поддерживает. С распространением референдумов уровень явки на национальных выборах по Европе упал с 71 % в начале 1990-х до 41 % – в последние несколько лет.

Я не стану обсуждать здесь достоинства и недостатки прямой демократии. Мой тезис в том, что в политической структуре, подобной ЕС, много общих стратегий и мало общих тактик. В условиях, когда одни страны-члены могут беспрепятственно голосовать по вопросам, серьезно затрагивающим будущее других, взрывной рост числа референдумов – верный путь к неуправляемому Союзу. Рост числа референдумов может спровоцировать банковскую панику, которая, в свою очередь, может запустить процесс дезинтеграции. Европа не может существовать как союз референдумов, поскольку ЕС – это пространство для переговоров, а референдум – последнее слово тех, кто к ним не готов. Поэтому референдумы представляют собой политический инструмент, который легко может быть использован евроскептическим меньшинством и европессимистическими правительствами, чтобы заблокировать решения Союза. Если Европейский союз совершит самоубийство, его орудием, скорее всего, станет всенародный референдум или серия референдумов.

Сокрушительный удар может с пугающей скоростью сделать немыслимое неизбежным. Именно это произошло с Европой после того, как британцы проголосовали за выход из Союза. Шок оказался особенно болезненным, поскольку европейские и британские элиты смогли убедить себя в том, что большинство голосующих захотят остаться в ЕС. Эксперты, социологи, рынки – практически все прогнозировали сохранение членства Британии в Союзе. Вероятность этого политические аналитики за несколько минут до объявления первых результатов оценивали в умопомрачительные 93 %. Разумеется, все предсказания оказались ошибочными, и всё изменилось в одночасье.

Ударная волна от Брекзита прокатилась по всему миру, сотрясая финансовые рынки, нагоняя страх на политических лидеров и провоцируя широкие политические дискуссии. Если еще накануне европейцы спорили о том, какая страна войдет в Союз следующей, то теперь все гадали, кто его покинет. В известном психологическом эксперименте испытуемому показывают изображения котов и каждый раз просят назвать животное, которое он видит. Естественно, он видит кота. Постепенно к котам примешивают собак, но человек продолжает везде видеть котов. Тут кто-то выкрикивает его имя, отвлекая от эксперимента. Вернувшись к изображениям, он начинает видеть собак. Именно это произошло с Европой в ночь на 23 июня 2016 года, когда британцы проголосовали за выход. Люди наконец стали видеть собак.

Историки без труда вспомнят, что референдумы сопровождали два роковых распада, пережитых Европой в конце XX века: крах Советского Союза и кровопролитный развал титовской Югославии. Референдумы в югославских республиках запустили процесс, который привел федерацию Тито на край пропасти; референдум марта 1991 года в девяти республиках Советского Союза завершился однозначной победой сторонников его сохранения, но парадоксальным образом приблизил его конец. Голосование показало, что национальные республики стали центрами политической жизни союза и что СССР неизлечимо болен. Урок этой истории в том, что референдум может привести к дезинтеграции, даже когда большинство голосует против.

Принципиально здесь то, что, справедливо усматривая в референдумах путь к разрушению Европейского союза, пессимисты боятся не тех референдумов. Хотя Брекзит вызвал всплеск интереса к бинарным референдумам за или против выхода из ЕС, опросы показывают, что со временем в большинстве европейских стран популярность подобных однозначных решений сошла на нет. В подавляющем числе стран ЕС вероятность проведения классических референдумов о членстве в Союзе невелика. Разумеется, ситуация может измениться, но на данный момент сторонников подобных референдумов стало гораздо меньше. Проевропейские элиты вряд ли рискнут воспользоваться этим крайним средством после произошедшего в Британии. Назовем это «эффектом Кэмерона». К тому же ни в одном из референдумов 2016 года правительства не достигли своих целей. Популисты, пожалуй, готовы только пугать референдумами за выход, но не проводить их. В конечном счете в ходе Брекзита всем стали очевидны проблемы, которые несет с собой успешный антиевропейский референдум. Более вероятной стратегией, чем требование прямого и однозначного голосования за выход, станет превращение любых выборов в неформальный референдум по вопросам ЕС.

Вместо того чтобы зацикливаться на референдумах по образцу Брекзита, стоит обратить внимание на три других, прошедших в Европе в 2016 году. На манер классического спагетти-вестерна Серджо Леоне назовем их Смелый, Гадкий, Злой. Смелый – это декабрьский референдум бывшего итальянского премьер-министра Маттео Ренци в Италии, Злой – голландский референдум об ассоциации между Европейским союзом и Украиной, состоявшийся в апреле, и Гадкий – октябрьский референдум Виктора Орбана против политики ЕС в отношении беженцев. Эти три референдума лучше прочих отражают риск распада ЕС, который следует сценарию своего рода дорожной катастрофы.

Смелый

В том, что весной 2016 года Маттео Ренци задумал провести референдум, нет ничего удивительного. Спустя пять лет после того, как финансовые рынки и брюссельское высшее командование выдавили Сильвио Берлускони из кресла премьер-министра, Италия продолжала оставаться одной из главных жертв европейского кризиса. Итальянская экономика находилась в хроническом застое, и ее банки были очень уязвимы. Политическая система Италии переживала беспрецедентную поляризацию, неэффективность и подъем эксцентричного протестного «Движения пяти звезд». Одновременно страна служила воротами для большинства прибывающих в Европу беженцев. После закрытия в 2016 году балканского пути Италия стала эпицентром европейского миграционного кризиса. Вдобавок Маттео Ренци стал премьер-министром помимо воли избирателей. В стране, где политические проблемы часто решаются путем референдума, у нового молодого премьер-министра возник соблазн использовать голосование для мобилизации общественной поддержки и одобрения реформ политической системы. Нежелание итальянских оппозиционных партий поддержать пакет реформ Ренци в парламенте и сенате сделало референдум неизбежным.

Вопрос, адресованный Ренци итальянцам, был тяжелым: «Согласны ли вы с текстом конституционного закона „Об упразднении равноправной двухпалатной системы, снижении числа парламентариев, ограничении операционных затрат государственных учреждений, упразднении Национального совета по вопросам экономики и труда и пересмотре пятого пункта второй части конституции?“» Ренци преследовал несколько целей: ограничить власть верхней палаты парламента – сената, равного по статусу палате депутатов, – и тем самым реформировать неэффективную итальянскую «ветократию» за счет сокращения числа сенаторов (с 315 до 100), лишения их права на вотум недоверия правительству и замены прямых выборов в сенат назначением в него мэров 21 региона, глав 74 региональных советов и 5 членов, отобранных президентом. Предложенные реформы ограничили бы власть 20 итальянских региональных правительств, полномочия которых по вопросам энергетики, инфраструктуры и внешней торговли перешли бы к центральному правительству. По мнению реформаторов, предложенный пакет снизил бы государственные расходы на полмиллиарда евро в год и ускорил законотворчество, положив конец «парламентскому пинг-понгу». В случае успеха референдум покончил бы с системой «идеального двухпалатного парламента», расширил полномочия правительства и ускорил принятие законов. Опросы общественного мнения перед голосованием подтверждали высокие шансы премьер-министра на успех, который позволил бы ему укрепить репутацию противника статус-кво и вынудил оппонентов защищать воцарившийся политический хаос. Как заявил сам Ренци, реформа была битвой между «ностальгией и будущим, между теми, кто не хочет ничего менять, и теми, кто смотрит вперед»[70].

4 декабря 2016 года более 65 % избирателей проголосовали против и почти 41 % – за. Конституционная реформа Ренци была окончательно отвергнута, и он был вынужден подать в отставку. Аналитики писали, что обещание премьер-министра покинуть пост в случае поражения превратило голосование из оценки избирательной системы в суждение об амбициях решительного премьер-министра. Нам остается лишь гадать, чем закончился бы референдум, не дай Ренци своего обещания.

В день голосования Италия напоминала пациента, сбежавшего из больницы перед операцией. Поражение правительства наполнило рынки еще большим скепсисом относительно способности Италии преодолеть кризис. Провал референдума ослабил позиции страны в переговорах с Брюсселем и усилил европессимизм на всем континенте. По словам лидера французского ультраправого «Национального фронта» Марин Ле Пен, «после греческого референдума, после Брекзита это итальянское „нет“ расширяет круг людей, готовых отвернуться от абсурдной европейской политики, погрузившей континент в нищету»[71].

Провал Ренци на референдуме отчетливо демонстрирует одну вещь. В контексте нынешнего европейского кризиса, когда люди утратили доверие к демократическим институтам и смотрят на правительство как на врага, любая попытка использовать референдумы для мобилизации поддержки реформ, скорее всего, обречена на провал. Правительство или парламент имеют полное право объявить референдум, но только люди решают, на какой именно вопрос им отвечать.

Злой

В 2015 году голландский парламент принял новый закон о референдумах, который позволяет гражданам требовать совещательного голосования по законам, прошедшим обе палаты парламента. Закон требует согласия 300 тысяч граждан для проведения «консультативного референдума» по законам и соглашениям «спорного характера». Член парламента от партии «Демократы 66» Херард Схау назвал инициативу способом вернуть доверие граждан. Он отметил, что «закон позволит гражданам выразить свою позицию и быть услышанными при принятии важных решений»[72]. Растущее недовольство элитой и политикой ЕС, в первую очередь по вопросу миграции и расширения Союза, вынудили основные политические партии искать способы продемонстрировать свою готовность прислушиваться к мнению граждан. Но на деле новая инициатива не столько дает людям голос, сколько усиливает шум, производимый нидерландскими евроскептиками.

Используя возможность, открывшуюся благодаря новому закону, несколько организаций евроскептиков начали сбор подписей. Они сумели собрать достаточно – более 420 тысяч, – чтобы организовать референдум по вопросу: «Поддерживаете ли вы Соглашение об Ассоциации между Европейским союзом и Украиной?» Явка составила скромные 32 % избирателей, имеющих право голоса, из которых 61 % проголосовал против. Хотя референдум носил совещательный и рекомендательный характер, превышение порога явки в 30 % (пусть и незначительное) и большинство проголосовавших против придали результатам видимую легитимность. Не важно, что вынесенный на референдум вопрос не представляет никакого интереса для подавляющего большинства граждан. (Кто решится утверждать, что хоть одна живая душа за пределами правительства прочитала целиком две с лишним тысячи страниц соглашения?) Тем не менее исход референдума заставил правительство пересмотреть свое решение и поставил под угрозу и без того шаткий консенсус ЕС по Украине.